De siste årene har begrepet «helikopterpenger» stadig dukket opp i den økonomiske debatten. Denne uken annonserte den britiske regjeringen og Bank of England at myndighetene midlertidig skal kunne låne direkte fra sentralbanken for å finansiere offentlige utgifter i forbindelse med covid-19 situasjonen. Dette innlegget ser nærmere på det britiske tiltaket og hvorvidt dette kan betraktes som helikopterpenger.
Begrepet helikopterpenger stammer fra en bok skrevet i 1969 («The Optimum Quantity of Money») av den amerikanske økonomen Milton Friedman, som billedlig foreslo at sentralbanken slipper penger over økonomien fra helikopter.
I alle land der det pengepolitikkens primære oppgave å sikre lav og stabil inflasjon. I normale tider bruker sentralbanken styringsrenten til å stabilisere samlet etterspørsel, hvilket påvirker produksjonen, arbeidsmarkedet og etter hvert inflasjonen. I årene etter finanskrisen ble styringsrentene i mange land satt ned til et nivå nær null, uten at dette var tilstrekkelig for å stabilisere nominell etterspørsel. Dermed så «kvantitative lettelser» dagens lys. Sentralbanker kjøpte statsobligasjoner for å presse ned langsiktige rentenivåer og gi ytterligere stimulans. Helt innerst i skuffen med pengepolitiske virkemidler ligger helikopterpengene. Frem til nå har ingen benyttet seg at dette. Spørsmålet blir om Covid-19 krisen presser frem et nytt sett av ukonvensjonelle tiltak?
Likviditetsfelle, kvantitative lettelser og helikopterpenger
Et tidligere innlegg fra 2016 ga en detaljert drøftelse av begrepet helikopterpenger, men i forbindelse med det britiske tiltaket og krisen i verdensøkonomien, kan det være nyttig med en repetisjon og utdyping av temaet.
I en normalsituasjon vil en sentralbank som ønsker å senke renten tilføre mer likviditet til pengemarkedet. Når det kortsiktige nominelle rentenivået når null, vil ytterligere (midlertidig) pengetilførsel være virkningsløst. Årsaken er at kortsiktige statslån og kontanter fremstår som nære substitutter, slik at det å bytte det ene mot det andre ikke får privat sektor til å endre adferd. Keynes omtalte en slik situasjon som en likviditetsfelle.
Ved «kvantitative lettelser» kjøper sentralbanken typisk statsobligasjoner i annenhåndsmarkedet, slik at privat sektor får sentralbankreserver mot å gi fra seg en fordring på staten. Dette presser ned de lange rentene, hvilket gjør det billigere for bedrifter og husholdninger å låne eller refinansiere, samtidig som prisene på andre finansielle aktiva typisk stiger. Slik sett virker kvantitative lettelser omtrent som tradisjonell pengepolitikk, bortsett fra at sentralbanken kjøper lange obligasjoner – som ikke er nære substitutter til de nye pengene.
Helikopterpenger virker annerledes. Sentralbanken skaper reserver («trykker penger») som gis bort til staten eller privat sektor. En mulighet er at sentralbanken overfører penger til staten, som bruker disse til å øke de offentlige utgiftene og/ eller finansiere skattekutt. Mens kvantitative lettelser virker gjennom en flatere rentekurve, som gir insentiver til å fremskynde konsum og investeringer, skaper helikopterpenger direkte ny kjøpekraft og etterspørsel.
Bank of England gir direkte statlig kreditt
Nylig annonserte det britiske finansdepartementet og Bank of England at de hadde blitt enige om å utvide regjeringens mulighet til å bruke dens Ways and Means– fasilitet i sentralbanken. Dette betyr at regjeringen ikke trenger å utstede nye statsobligasjoner («gilt») til privat sektor, men isteden kan trekke på en konto i sentralbanken. Altså kan økte offentlige utgifter finansieres ved at sentralbanken «trykker penger» (elektronisk på konto).
Tiltaket har en praktisk begrunnelse, nemlig at et stort statlig lånebehov i forbindelse med fallende skatteinntekter og økte utgifter knyttet til Covid-19 krisen, øker tilbudet av statsobligasjoner kraftig. Ved å trekke på sentralbanken kan myndighetene glatte ut statens kontantstrøm, uten å skape unødvendig ustabilitet i de britiske obligasjons- og pengemarkedene, noe som f.eks. kunne gitt et kortsiktig rentehopp. Den britiske regjeringen fremhever at tiltaket er midlertidig og at lånebeløpene senest skal tilbakebetales innen utgangen av året, dvs. finansieres ved å utstede statsobligasjoner til privat sektor.
Gitt at lånene faktisk er kortsiktige, fremstår altså dette ikke som helikopterpenger – selv om tiltaket ligner mer enn andre virkemidler iverksatt av myndigheter rundt omkring i forbindelse med covid-19 situasjonen.
Uklart skille er problematisk
Helikopterpenger er i prinsippet ekspansiv finanspolitikk finansiert av sentralbanken. Et slikt tiltak kan være mer effektivt enn kvantitative lettelser i en dyp krise, fordi det øker etterspørselen etter varer og tjenester direkte.
Helikopterpengene blir trolig skapt i en situasjon der styringsrenten er nær null og det er mye slakk i økonomien. Når økonomien normaliseres, vil den varige økningen i pengemengden bety at det generelle prisnivået tilpasser seg. Dette gir midlertidig fremtidig inflasjon.
De pengepolitiske myndighetene kan imidlertid øke rentenivået på bankenes innskudd i sentralbanken (reserver), noe som vil presse opp de korte nominelle markedsrentene uavhengig av størrelsen på basispengemengden. Siden helikopterpengene øker reservene i banksystemet, vil dette redusere sentralbankens overskudd når rentenivået stiger. Dermed minsker også fremtidige overføringer til statskassen. Altså innebærer helikopterpenger, innenfor rammene av et troverdig inflasjonsmål, at staten låner av fremtidige inntekter fra sentralbanken.
Noen er bekymret for at det å bruke seddelpressen til å finansiere offentlige utgifter på sikt kan true en politisk uavhengig sentralbank og gi inflasjonsproblemer. Det finnes ingen gratis lunsj og alternativet til å tilbakebetale er en inflasjonsskatt på privat sektor.
En mer indirekte form for helikopterpenger er at sentralbanken (ut fra hensynet til inflasjonsmålet) kjøper statsobligasjoner i annenhåndsmarkedet tilsvarende det regjeringen utsteder for å finansiere underskuddet på statsbudsjettet. Dette skaper et ryddigere skille mellom pengepolitikk og finanspolitikk. Så gjenstår det å se om det dukker opp mer helikopterpenger fremover og hvorvidt man klarer å håndtere dette på en måte som er forenlig med langsiktig prisstabilitet.