Regjeringen vil foreslå å gradvis heve pensjonsalderen i Norge. Innlegget drøfter hvorfor pensjonsreformer må håndtere de realøkonomiske effektene av befolkningsaldringen.
De fleste industriland står ovenfor en befolkningsaldring de neste tiårene. I den norske debatten omtales dette ofte som eldrebølgen, men begrepet er misvisende fordi andelen seniorer ser ut til å øke på varig basis (i stedet for å stige og deretter falle tilbake som en bølgebevegelse).
Det er to hovedårsaker til denne utviklingen. For det første har fødselstallene falt betydelig de siste tiårene, spesielt i Europa. For det andre lever folk lenger enn tidligere, samtidig som det forventes at den gjennomsnittlige levealderen vil fortsette å stige.
Pensjon er et forholdsvis nytt fenomen i historisk sammenheng. Faktisk har de færreste mennesker levd lenge nok til å oppleve å bli det vi i dag betrakter som gamle. Forventet levealder i Norge har økt mer eller mindre kontinuerlig de siste 170 årene, bare avbrutt av to verdenskriger og spanskesyken i 1918. I 1846 var forventet levealder for både menn og kvinner i Norge lavere enn femti år – til tross for at denne allerede var helt i verdenstoppen.
I utgangspunktet er det positivt at folk lever lenger. Økt gjennomsnittlig levealder har sammenheng med bedre folkehelse og høyere levestandard. Lavere fødselsrater i rike land er heller ikke nødvendigvis et problem i en verden der befolkningen totalt sett vokser raskt. Her vil særlig innvandringspolitikken avgjøre hvordan folketallet i et land utvikler seg.
Den fremtidige befolkningsutviklingen stiller imidlertid finanspolitikken ovenfor store utfordringer. Færre yrkesaktive som betaler inntektsskatt og flere pensjonister med opparbeidede pensjonsrettigheter og behov for helsetjenester og eldreomsorg, vil øke presset på statsfinansene. Dersom de finanspolitiske myndighetene løpende skulle balansere statsbudsjettet, ville skattene måtte øke når pensjonsutgiftene og andre utgifter knyttet til befolkningsaldringen stiger. Problemet er at for høye skatter kan gi for lav avkastning fra å arbeide og spare, som igjen kan redusere produksjonspotensialet i økonomien.
Et realøkonomisk perspektiv
Det er hvert å bemerke at en pensjonsreform ikke bare handler om å skaffe tilstrekkelig finansiering. Pensjonssystemet må også bidra til å sikre tilgang til de realressursene (arbeidskraft og realkapital) som er nødvendig for å produsere de varer og tjenester som samfunnet vil etterspørre. Befolkningsaldring innebærer et fordelingsproblem i den forstand at en større andel av offentlig og privat konsum vil gå til pensjonistene enn i dag.
Ved å ta utgangspunkt i inntektssammenhengene fra nasjonalregnskapet kan man uttrykke samlet offentlig og privat konsum, C + G, som:
C + G = NNP + F + Q – X – (I – D)
summen av nettonasjonalproduktet (NNP), formues- og lønnsinntekter fra utlandet (F) og import (Q), fratrukket eksport (X) og bruttorealinvesteringer utover kapitalslit (I – D).
Dersom befolkningsaldringen får nasjonalproduktet til å vokse mer beskjedent, fordi arbeidsstyrken utvikler seg svakt, og de eldre tar en stadig større andel av samlet konsum, C + G, blir belastningen på den yrkesaktive befolkningen svært stor.
Finanspolitikken har stor betydning på fordelingen mellom generasjonene. Fordelingsproblemet minsker når det i årene tidligere er ført en stram finanspolitikk, som har bidratt til at offentlig sektor har bygget opp finanskapital. Merk hvordan et større oljefond (som gir oss valutainntekter og inngår i F) gjør det mulig å øke importen, Q, uten å øke eksporten, X, noe som gir en større C + G til fordeling.
Pensjonsreformen i Norge
I Norge har man jobbet med en pensjonsreform i form av ulike utredninger og stortingsvedtak siden 2001. Ved pensjonsreformen i 2011 fikk man fleksibelt pensjonsuttak for personer mellom 62 og 75 år. Samtidig har pensjonene vært gjenstand for levealdersjustering, dvs. at disse fordeles på antall år som pensjonist, bestemt av uttaksalder og forventet levealder. I fjor foreslo Pensjonsutvalget en bevegelig aldersgrense som øker i takt med forventet levealder. I tillegg skulle uføre og minstepensjonister i mindre grad rammes av at de ikke kan jobbe mer for å kompensere for en levealdersjustering.
Dersom aldersgrensene heves over tid, vil dette riktignok øke noen av pensjonsutgiftene, bl.a. ved å øke utbetaling av uføretrygd utover 67 år, men arbeidstilbudet og skatteinntektene vil også stige. I tillegg vil det å heve pensjonsalderen gjøre at flere oppnår opptjening som løfter dem over minste pensjonsnivå eller garantipensjon.
Konklusjon
Når de eldre lever lenger, har bedre helse og trengs i arbeidslivet, er det åpenbart nødvendig å justere pensjonsalderen. Dette kan bidra til at summen av offentlig og privat konsum (C + G) blir større og fordelingen i favør de eldre blir mer bærekraftig for den yrkesaktive befolkningen.