Hvert fjerde år legger den sittende regjeringen frem perspektivmeldingen, som trekker de virkelig lange linjene for norsk økonomi. Dette innlegget diskuterer framskrivningene for norske statsfinanser og den store usikkerheten som er knyttet til disse. Blant forholdene som har stor betydning er den uberegnelige produktivitetsveksten. Så hva vet vi om innstramningsbehovet i finanspolitikken?
I alle perspektivmeldinger blir det uttrykt bekymring rundt økningen i de aldersrelaterte offentlige utgiftene, som pensjoner og helsetjenester. Dette inntreffer samtidig med at skatteinntektene fra arbeidsinntekt bli negativt påvirket av en lavere yrkesdeltagelse, mens oljeinntektene som andel av trend-BNP avtar som følge av lavere vekst i Statens Pensjonsfond Utland (SPU). Denne typen framskrivninger indikerer et langsiktig innstrammingsbehov i finanspolitikken – av noen omtalt som «haikjeften» i norsk økonomi.
Et mindre handlingsrom
Handlingsrommet i statsbudsjettene, som et gjennomsnitt over tid, blir av finansdepartementet definert som vekst i skatte- og fondsinntekter i forhold til større utgifter til folketrygden. Dette antas nå å ligge på rundt 4 mrd. kroner årlig frem mot 2030, mot 21 mrd. kroner årlig i den tilbakelagte perioden 2011-2019. Og utviklingen forverres altså på lang sikt.
I perspektivmeldingen påpeker finansdepartementet særlig tre endringer i forutsetningene, sammenlignet med de som lå til grunn for framskrivningene i 2017. For det første viser oppdaterte befolkningsprognoser en større økning i antall eldre i forhold til personer i yrkesaktiv alder. For det andre har koronapandemien gitt en kraftig økning i underskuddet på statsbudsjettet – som dekkes inn ved uttak fra oljefondet. I 2020 var uttaket på hele 300 milliarder. Dette gir en langtidsvirkning i form av lavere fondskapital og forventet avkastning som kan fases inn gjennom handlingsregelen. Det tredje forholdet trekker i motsatt retning, nemlig at oljefondet er mye større enn man trodde for fire år siden.
I dag er en stor andel av Norges petroleumsformue hentet opp av sokkelen og plassert som aksjer og obligasjoner i SPU. Et stort oljefond, på over 11.100 milliarder kroner, gjør at Norge er i en unik situasjon i forhold til de fleste andre land. Likevel er handlingsrommet i finanspolitikken følsomt for svingninger i finansmarkedene.
I gårsdagens årstale antydet sentralbanksjefen at realavkastningen fra fondet, som ligger til grunn for handlingsregelen, kan bli lavere enn de forventede 3 prosent. Ikke bare fordi verdens aksjemarkeder er høyt priset, men også fordi rentene på statsobligasjoner er historisk lave. Det rentefallet man har sett de siste årene har presset opp prisene på aksjer og obligasjoner, noe som har bidratt positivt til fondets avkastning. Men disse kursgevinstene er en engangseffekt, slik at SPU over tid i større grad kan merke virkningene av lave renteinntekter fra obligasjonsporteføljen.
Med slike pessimistiske utsikter, er det ikke annet enn å forvente at perspektivmeldingen har skapt overskrifter og debatt. Fremtidige regjeringer vil ikke ha den samme muligheten som tidligere til å bruke oljepenger på gode formål. Det som derimot får lite oppmerksomhet, er den enorme usikkerheten som er knyttet til slike framskrivninger. Vi vet lite om norsk økonomi om 50 år.
Den uberegnelige produktivitetsveksten
Dette kan illustreres ved figur 1, som er hentet fra perspektivmeldingen, og viser utviklingen i Fastlands-BNP per innbygger over tid under ulike forutsetninger for produktivitetsveksten.
Indeks, 1970=100. Kilde: Meld. St. 14 (2020-2021).
På lang sikt vil utviklingen i produktivitet og sysselsetting være avgjørende for velferden. Med arbeidskraftproduktivitet mener vi produksjon per enhet arbeidskraft (f.eks. arbeidstime). I Norge har vi høy kapitalintensitet (realkapital per sysselsatt). Dette gir høy produksjon per sysselsatt, men gjør det samtidig krevende å øke nivået videre gjennom kapitalakkumulering. Dermed vil den økonomiske veksten i stor grad være bestemt av total faktorproduktivitet – altså hvor effektivt vi utnytter tilgjengelig arbeidskraft og realkapital. Norsk produktivitetsvekst har avtatt de siste tiårene. Dette har sammenfalt med et fall i økonomiske vekstrater i store deler av den vestlige verden.
Det finnes ulike teorier som forsøker å forklare utviklingen. Disse varierer fra demografiske årsaker, til lavere vekst i internasjonal handel, til en vridning av næringsstrukturen i retning av større produksjon i tjenesteytende sektor. Det som kanskje har vært mest diskutert er likevel teknologi.
Noen økonomer argumenterer for avtagende utbytte fra ny teknologi – fordi virkelig banebrytende oppfinnelser, som innlagt vann, strøm eller telefon, allerede er lagt bak oss. Andre er mer optimistiske og hevder at vi ennå ikke har sett den fulle effekten av den digitale revolusjonen, fordi det kan være kostnadskrevende å ta denne i bruk. Noen stiller sågar spørsmål ved om koronapandemien kan utløse mer av dette potensialet. Endelig er det de som henviser til at BNP-statistikken ikke teller immaterielle investeringer og digitale goder.
Uansett årsak, burde det være klart at usikkerheten rundt produktivitetsveksten, og dermed nivået på skatteinntektene fremover, er meget stor. I tillegg er avtagende produktivitetsvekst en viktig årsak til de synkende realrentene, og dermed forventet realavkastning fra oljefondet.
Hva med praktisk politikk?
Statsfinansene i 2060 bør ikke være retningsgivende for statsbudsjettene de neste årene. På kort sikt må de finanspolitiske myndighetene støtte pengepolitikken når det er ledig produksjonskapasitet og nominelle nullrenter. Når veksten tiltar og rentene stiger, tilsier imidlertid økt ressursutnyttelse at det kan være tid for å stramme inn finanspolitikken.
Det er ikke pengemangel som er problemet ved «eldrebølgen», men større knapphet på de realressursene som er nødvendig for å produsere varer og tjenester. Økte skatter overfører realressurser fra privat sektor, men kan også gi effektivitetstap. Strukturelle reformer som stimulerer yrkesdeltagelse og velfungerende markeder er derfor den eneste måten å bryte de trendene som tegnes opp i perspektivmeldingen – selv om disse altså er meget usikre.
I prinsippet er det lett å komme opp med tiltak som kan løfte produktivitetsveksten. Dette kan være satsning på utdanning, skatteinsentiver til forskning og utvikling, en mer aktiv konkurransepolitikk, mm. I praksis har man begrenset kunnskap om hva som har størst effekt – samtidig som utviklingen i et lite land som Norge virker å være påvirket av globale drivkrefter. Dermed blir det særlig viktig å løfte yrkesdeltagelsen.