Innlegget drøfter begrepet velferd og ser på utviklingen i skatter og offentlige utgifter i Norge over tid og i forhold til andre land, spesielt i årene med innfasing av oljeinntekter. Det stilles spørsmål ved om Norge i tilstrekkelig grad har prioritert å redusere effektivitetstapet ved høye skatter.
I den politiske debatten brukes ofte velferd synonymt med offentlige goder, som skole, helsetjenester eller trygdeordninger. Dette er mye smalere enn hvordan begrepet forstås i økonomifaget. Her er velferd et mål på individers og samfunnets totale nytte. Velferd avhenger derfor av både private og offentlige varer og tjenester, men også fritid, miljøgoder, etc.
Med årets valgkamp rett rundt hjørnet vil man få utallige debatter om forholdet mellom skatt og velferd. Legger man økonomenes nøytrale velferdsbegrep til grunn, ser man at slike debatter i stor grad handler om målkonflikten mellom omfordeling og effektivitet i den økonomiske politikken.
Det finnes kollektive goder som private markeder ikke kan tilby i særlig grad, som visse typer infrastruktur, rettsvesen og forsvar. Siden alle drar fordel av brannvesen eller gatelys, trenger man skatter for å løse dette «gratispassasjerproblemet». Mange tjenester som det offentlige tilbyr, som undervisning og helsetjenester, er også tilgjengelig i private markeder. Muligheten for å benytte seg av disse avhenger imidlertid av folks inntektsevne. Endelig tilbyr offentlig sektor sosiale sikkerhetsnett, som ulike trygdeordninger. Disse kan svekke insentivene til å arbeide, men også lette næringsomstilling.
Med effektivitet sikter man i denne avveiningen i liten grad til hvordan offentlig sektor utnytter arbeidskraft og realkapital[1]. Dette handler om at skatter og avgifter som må til for å finansiere de offentlige utgiftene, men også inntektsoverføringer til husholdningene, kan ha negative vridningseffektene på arbeidstilbudet og privat sparing.
Lønninger, avkastning og priser som aktørene blir stilt ovenfor etter skatt, speiler ikke lenger de samfunnsmessige avveiningene som oppstår i markedene. I Norge og våre nordiske naboland er disse skattekilene spesielt store i arbeidsmarkedet, fordi mye av skattene legges på arbeid og privat konsum. Nå har ikke alle skatter negative vridningseffekter. Miljøavgifter kan kompensere for markedssvikt ved å «internalisere» miljøkostnader i prisene, slik at effektiviteten øker. Noen skatter har også nøytrale effekter på tilpasningen, som skattlegging av immobile objekter som bolig og grunnrente.
Et historisk overblikk
Går man tilbake til 1960-tallet, var offentlige utgifter i Norge rundt 27 prosent av BNP. Dette var omtrent som i USA, men litt lavere enn i Sverige. Fremveksten av velferdsstaten i mange Vest- Europeiske land i 1960- og 70-tallet gikk særlig raskt i Sverige og Danmark. Her nærmet offentlige utgifter seg 60 prosent av BNP på begynnelsen av 1980-tallet. Inntektsoverføringer til husholdningene og bruken av offentlige varer og tjenester som andel av BNP var på denne tiden mindre i Norge[2].
Høye offentlige utgifter krever at skattenivået tilpasses over tid. Utover på 1970- og 80-tallet ble det større søkelys på de negative effektene høye skatter kan ha på verdiskapingen i privat sektor. I Sverige ble misnøyen over høye skatter stor. Astrid Lindgrens aviskronikk om heksen Pomperipossa, som hun skrev etter å ha oppdaget at hun betalte 102 prosent marginalskatt, bidro kanskje til at sosialdemokratene tapte regjeringsmakten ved valget i 1976.
Mange land fikk etter hvert en periode med stabilisering eller nedgang i offentlige utgifter og skatter som andel av BNP.
Hva har oljeinntektene gått til?
Oppdagelsen av olje og gass på norsk sokkel i 1969 ga Norge et annet utgangspunkt enn landene rundt oss. Med den kraftige veksten i oljefondet (Statens Pensjonsfond Utland (SPU)) fra 1996, der innskuddene kommer fra grunnrenteskatt og utbytte fra oljeselskapene, har vi fått sterke statsfinanser i internasjonal sammenheng. Når vi gjennom handlingsregelen faser inn den forventende realavkastningen fra SPU over statsbudsjettet, kan Norge ha lavere skatter og/eller høyere offentlig utgifter enn vi ellers ville hatt.
I regjeringens forslag til Revidert Nasjonalbudsjett (RNB) vises en oversikt over hva innfasingen av oljeinntektene har gått til etter at handlingsregelen ble innført i 2001. Bruken av oljeinntektene, som andel av Fastlands-BNP, har økt med 10,3 prosentpoeng fra 2001 til 2024. Av dette har rundt 2/3 blitt brukt til å øke de offentlige utgiftene, mens 1/3 kan knyttes til lavere skatter og avgifter.
I RNB dekomponeres også endringene i skatte- og avgiftsinntekter gjennom perioden. Av nedgangen på til sammen 3,6 prosent av trend-BNP, kan hele 2,1 prosentpoeng knyttes til lavere bilrelaterte avgifter. Til sammenligning har skattene på arbeidsinntekt bare falt med 0,3 prosentpoeng. For næringslivet har skattene faktisk økt med 0,9 prosentpoeng, noe som blant annet skyldes økt grunnrenteskatt på vannkraft.
Hvordan ser Norge ut i forhold til andre land?
Det er ikke uproblematisk å sammenligne nivået på offentlige utgifter og skatter mellom land, spesielt i Norge der vi har store petroleumsskatter, samtidig som oljesektoren påvirker størrelsen på BNP både direkte og indirekte.
Offentlige utgifter (inkl. offentlig sektors kjøp i private markeder) som andel av Fastlands-BNP, har steget over tid og utgjorde 61,5 prosent i perioden 2019-2023. Dette er klart høyere enn de andre nordiske landene, men måler man mot totalt BNP (inkl. petroleumssektoren) var andelen 48,1 prosent – som er omtrent på nivå med Danmark og litt lavere enn Sverige. Det kan argumenters for at andelen som er mest sammenlignbar med andre land ligger et sted mellom disse alternativene.
Gjennomsnitt for 2019-23. Kilde: SSB (2025).
En sammenligning gjort av SSB viser at skatter og avgifter som andel av BNP, når man måler for Fastlands-Norge og holder petroleumsskatter utenfor, er klart høyere enn OECD-landene samlet. Nivået er noe lavere enn i Danmark, men litt høyere enn i Sverige. Minst like interessant er det at man har sammenlignet skattekilene[3] i arbeidsmarkedet mellom land. Dette er et mål på gapet mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk avkastning på arbeidsinnsats. For Norge er denne anslått til 36,4 prosent i 2022, som er høyere enn et uvektet genomsnitt i OECD-landene på 34,8 prosent. Skattekilen i det norske arbeidsmarkedet er på nivå med Danmark, men litt lavere enn i Sverige og Finland.
Norge er blant landene i OECD med høyest skattetrykk. Vi ligger ganske tett på våre nordiske naboland, til tross for at disse ikke har en realavkastning fra en oljeformue til å redusere skattekilene. Kanskje i større grad enn i Norge finnes det en debatt blant fagøkonomer i disse landene om enkelte skatter ligger på «feil side» av Laffer-kurven.
Avsluttende betraktninger
Begrepet velferd bør forstås bredere enn slik det brukes i den politiske debatten. Konsum av alle varer og tjenester gir husholdningene nytte. I den økonomiske politikken vil størrelsen på offentlig sektor delvis gjenspeile avveiningen mellom jevn fordeling og effektivitet. Mange skatter og avgifter påfører økonomien et effektivitetstap. Den norske oljeformuen gjør det mulig å ha høyere offentlige utgifter og/eller lavere skatter enn vi ellers kunne hatt. I Norge har man i stor grad valgt å bruke dette handlingsrommet til øke offentlige utgifter. Dermed har man i mindre grad utnyttet muligheten til å gjøre det mer lønnsomt å arbeide og spare. Dette til tross for at mangel på arbeidskraft og lav produktivitetsvekst kan bli blant våre største utfordringer i tiårene fremover.
Uansett nivå på offentlige utgifter, er det viktig at skattesystemet utformes mest mulig effektivt. Historisk har brede skatteforlik, som skattereformen i 1992, tatt oss i riktig retning. Så gjenstår det å se om noe slikt igjen er politisk mulig etter valget.
[1] Å måle produktivitet i offentlig sektor er vanskelig.
[2] Denne var nær 45 prosent av BNP.
[3] Dette beregnes som summen av personlig inntektsskatt, arbeidsgiveravgifter, trygdepremier mv., minus kontantytelser lønnstakeren har mottatt, som andel av samlede lønnskostnader.