Etter den siste olje

I budsjettforliket på Stortinget noen uker tilbake ble det enighet om å opprette en omstillingskommisjon for norsk økonomi, i lys av fallende aktivitet i olje- og gassnæringen. Innlegget drøfter betydningen av lavere oljeaktivitet og hva en slik kommisjon kan bidra med.  

Nå er det åpenbart at det såkalte omstillingsutvalget kom på plass for å gi MDG en seier i bytte mot støtte for neste års statsbudsjett, uten at de andre partiene ser på dette som et grep for å endre oljepolitikken. I en kommentar sa likevel finansminister Jens Stoltenberg at Norge har en lang tradisjon for å sette ned utvalg, som kan føre til politikkendringer over tid. Men hva slags omstillingsbehov er det snakk om og i hvilken grad kan dette styres politisk?

Olje, utvalg og politikk

Olje og gass er ikke-fornybare naturressurser[1]. Selv om vi kanskje ikke vil nå punktet det ressursene tar fysisk slutt, vil utvinningskostnadene før eller senere overstige petroleumsprisene, slik at næringen ikke lenger er lønnsom. 

Allerede tidlig på 1970-tallet ble det lagt frem en stortingsmelding (St.meld.nr 25 (1973-74)) som analyserte petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunnet[2]. Denne var basert på datidens forskningslitteratur og modellberegninger, men har fungert som et referansepunkt for mye av debatten rundt oljens effekt på norsk økonomi de påfølgende tiårene.  

En hovedkonklusjon fra denne meldingen var at innfasingen av oljeinntekter ville føre til en vridning av næringsstrukturen, der skjermede næringer ekspanderte på bekostning av konkurranseutsatt industri. Forklaringen er at oljeinntektene, som gir oss valuta, øker etterspørselen etter varer og tjenester. Mens skjermede næringer trenger mer realressurser som arbeidskraft for å kunne møte den økte etterspørselen, kan mer import av konkurranseutsatte goder finansieres av valutainntektene fra oljen.

Selv om dette er en fullt ut rasjonell næringsøkonomisk tilpasning, hadde erfaringene fra blant annet Nederland med stor gassutvinning fra midten av 1960-årene vist hvordan økonomien kan få omstillingsproblemer når eksportinntektene fra en naturressurs faller tilbake, etter at kostnadsnivået først har blitt presset opp.

Det er disse problemene, ofte kalt Hollandsk syke, Norge har forsøkt å unngå gjennom oppbyggingen av oljefondet og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter. Fordi vi kun bruker den forventede realavkastningen fra fondet over statsbudsjettet (3 prosent), har vi ikke bare fått en gradvis innfasing av oljepenger, men Norge kan også ha varig nettoimport.

Er vi godt rustet?

Norge har i dag store overskudd på drifts- og handelsbalansen ovenfor utlandet når vi inkluderer alle næringer. Parallelt har vi et underskudd når vi kun tar med tradisjonelle varer og tjenester. Avkastningen fra oljefondet genererer imidlertid valuta. Selv om oljefondet kan falle i verdi, skaper oljevirksomheten trolig en betydelig import (som vi ikke kan lese rett ut av tallene), som også vil falle i takt med lavere eksportinntekter de neste tiårene.

Ennå handlingsregelen har maktet å begrense den løpende bruken av oljepenger og dermed hvor mye kostnadsnivået er presset opp (relativt til utlandet), har også olje- og gassinvesteringene betydning for ringvirkningene fra oljenæringen. Når leverandører til olje- og gassvirksomheten nyter godt av den høye aktiviteten, påvirker dette priser, lønninger og lønnsomhet på fastlandet[3].

Oljeinvesteringene har økt selv etter at utvinningen av olje og gass (i volum) nådde en topp etter årtusenskiftet. En viktig årsak er den økonomiske loven om avtagende utbytte. Når man henter ut olje og gass vil man først konsentrere seg om de billigste og lettest tilgjengelige forekomstene, for senere gå løs på de mer ressurskrevende prosjektene. Og siden høye kostnader gir høy investeringsaktivitet, har tilstrekkelig høye olje- og gasspriser fått oljeinvesteringene til å stige kraftig.

Noen spørsmål utvalget bør belyse

Geologiske forhold på norsk sokkel og lavere lønnsomhet i utvinningen gjør at norsk oljeproduksjon trolig kommer til å falle tilbake de neste tiårene. Så hvordan skal Norge tilpasse seg lavere oljeaktivitet? En del av svaret er nok at akkumuleringen av grunnrente gjennom oljefondet begrenser behovet for å ekspandere konkurranseutsatt sektor, også fordi aldringen av befolkningen vil vri enda mer av etterspørselen i retning skjermede tjenester. Kanskje trenger vi et noe lavere kostnadsnivå (relativt til utlandet) for å bedre konkurranseevnen, men svekkelsen av den norske kronen de siste årene har gjort mye av tilpasningen allerede.

Selv om vi har maktet å begrense oljepengebruken, er det uenighet om vi har klart å bruke inntektene fornuftig. Mesteparten av innfasingen over statsbudsjettet har gått til å øke offentlige utgifter, fremfor å senke skatter og avgifter- til tross for at disse har negative vridningseffekter på privat sparing og arbeidstilbud. Hvordan oljerikdommen har påvirket insentivene i norsk økonomi, som reformviljen og ressursbruken i offentlig sektor, er en problemstilling som også er gjenstand for heftig debatt[4]. Selv om vi har fått et fall i norsk produktivitetsvekst, er dette noe man også har sett i de fleste andre europeiske land. 

Et spørsmål som har fått større oppmerksomhet de siste årene er hvorvidt lavere norsk oljeproduksjon kan bidra til å dempe global oppvarming og dermed øke vår velstand via lavere miljøkostnader. De som ønsker å sette en «sluttdato» for norsk oljevirksomhet mener nok at dagens verdi av fremtidige miljøgevinster overstiger konsumtapet fra mindre formuesakkumulering. I tillegg kan dette fremskynde omstillingen av norsk økonomi via valuta- og arbeidsmarkedet.

Miljøsammenhengene er imidlertid tvetydige, siden lavere norsk oljeproduksjon (før oljeetterspørselen faller) kan øke prisene i de globale markedene og få andre aktører til å øke sin utvinning, som amerikansk skiferoljeproduksjon. Faktisk kan man se for seg at økte oljepriser (sammen med lavere norsk produksjon) vil gi en inntektsoverføring fra Norge til Russland – som kan påvirke vår sikkerhetspolitiske situasjon. Et brått fall i oljeinvesteringene kan dessuten gi negative konjunkturimpulser.

Uansett om man er tilhenger av en styrt eller markedsbasert nedbygging av oljenæringen, vil det ikke skade med en offentlig utredning som drøfter og analyserer ulike forhold knyttet til omstillingen av norsk økonomi fremover. En oppfølger til klassikeren St.meld.nr 25 (1973-74).

---

[1]I alle fall på noen millioner år.

[2] Det første store oljefeltet på norsk sokkel ble funnet på lille julaften 1969.

[3] På kort sikt har oljeinvesteringene betydning for produksjon og sysselsetting, men over tid må priser og lønninger tilpasses for å klarere markedene ved full kapasitetsutnyttelse.

[4] Det er velkjent i forskningslitteraturen at land med store naturressurser ofte har lavere økonomisk vekst over tid, kjent som «rikdommens forbannelse».