Regjeringen har foreslått endringer i sentralbankloven, hvor ett punkt har skapt særlig debatt: at Norges Bank kan pålegges å yte kreditt til staten i krisesituasjoner. Kan dette svekke pengepolitikkens evne til å sikre prisstabilitet?
I sentralbankloven § 3-8 står det at: «Norges Bank kan ikke yte kreditt direkte til staten. Banken kan likevel yte kreditt til staten med løpetid innenfor en kalenderdag». Forbudet omfatter ikke kjøp av statspapirer i annenhåndsmarkedet.
I de fleste land (les: valutaområder) er det pengepolitikkens primære målsetning å sikre prisstabilitet, i betydningen lav og stabil inflasjon. De historiske erfaringene fra land som har latt «seddelpressen gå», viser at høy og økende inflasjon kan ha store kostnader for samfunnet. I mange land, inklusiv alle EU-land, er det et klart forbud i lovverket mot at staten kan låne direkte i sentralbanken.
Skattenes makroøkonomiske funksjon er å inndra nok kjøpekraft, slik at summen av offentlig og privat etterspørsel ikke sprenger produksjonspotensialet i økonomien. Også handlingsregelen bidrar til makroøkonomisk stabilisering, ved å begrense den løpende oljepengebruken. Høy inflasjon har med unntak av perioden på 1970- og 80-tallet, samt årene etter pandemien i 2020/21, vært et krigsfenomen. Det har da oppstått fordi stater har «trykket penger» i mangel på andre skatteinntekter.
Regjeringen har begrunnet forslaget med de siste års erfaringer med pandemi og krig i Europa, som har ført til en økt oppmerksomhet rundt mulige situasjoner der det på kort sikt kan være vanskelig å få tak i annen finansiering enn sentralbankkreditt. Dette kan for eksempel oppstå fordi midlene i oljefondet blir utilgjengelige i en periode.
Forslaget reiser noen grunnleggende spørsmål. Det første er hvilke alternativer som faktisk finnes under en nasjonal krise. I Norge er det forbud mot at staten lånefinansierer underskuddet på statsbudsjettet[1], før man har «tappet» oljefondet, men det er gjort unntak for krisesituasjoner. Finansdepartementet mener likevel at direkte kreditt fra Norges Bank kan være et nødvendig alternativ.
Selv om høy inflasjon kan ha store kostnader, blir dette åpenbart en avveining mot de kostnadene det kan ha dersom staten ikke får finansiert kritiske samfunnsfunksjoner i en beredskapssituasjon, som militæroperasjoner eller helsetjenester.
Samtidig lever vi i en tid der sentralbankers uavhengighet er under press i enkelte land, spesielt USA. Til tross for at den politiske situasjonen i Norge er annerledes, kan det ikke utelukkes at fremtidige regjeringer kan bli mer “populistiske”, og forsøke å utnytte en slik klausul i sentralbankloven.
Finansdepartementet fremhever at terskelen for å pålegge Norges Bank å yte kreditt bør være svært høy, som krig og krigslignende situasjoner, terrorhandlinger, naturkatastrofer eller pandemier. Man har likevel ikke valgt en klart avgrenset definisjon.
Norges Bank har vært kritiske til forslaget og peker på at det bl.a. er uklart «hvilke betingelser kreditt skal ytes under, eller hvem som skal fastsette betingelsene». I USA har Donald Trump innført økte tollsatser under påskudd at handelsunderskuddene utgjør en nasjonal krise, noe de ikke gjør, kun for å omgå at det er kongressen som har enerett til å vedta føderale skatter[2]. Det var ikke nødvendig for myndighetene å låne i Norges Bank under pandemien, siden finansmarkedene fungerte normalt, men man kunne sett for seg at en annen politisk ledelse hadde prøvd å utnytte unntakstilstanden.
Så bør det fremheves at Norges Banks evne til å sikre prisstabilitet ikke nødvendigvis vil svekkes dersom finansmarkedene fungerer normalt – selv om sentralbanken presses til å yte kreditt. Årsaken er at Norges Bank kan øke pengemarkedsrenten gjennom renten på innskudd i sentralbanken, uavhengig av størrelsen på basispengemengden. Dette kan redusere privat konsum og investeringer, for å motvirke effektene av de økte offentlige utgiftene. Muligheten til å finansiere offentlige utgifter gjennom en inflasjonsskatt avhenger derfor av at regjeringen kan presse Norges Bank til å holde rentenivået lavt.
IS-kurven i figur 1 viser alle kombinasjoner av rente og reelt BNP som gir likevekt i produktmarkedet. Anta først makroøkonomisk likevekt ved normal kapasitetsutnyttelse. Figuren til venstre viser hvordan økte offentlige utgifter, finansiert av lån i sentralbanken, skifter IS-kurven utover i diagrammet og får BNP, Y, til å overstige produksjonspotensialet, Y* – ved et stabilt rentenivå r. Dette presset i økonomien betegnes her som et «inflasjonsgap»[3]. Alternativt kan sentralbanken øke renten til rny, hvilket stabiliserer BNP rundt Y*, ved å fortrenge privat konsum, investeringer og nettoeksport.
Selv om de foreslåtte endringene i sentralbankloven ikke åpner for å instruere Norges Bank i pengepolitikken, utover å yte kreditt som en «snever beredskapshjemmel», må politikerne være varsomme så de ikke beveger seg vekk fra den sentralbankuavhengigheten som historisk har vist seg en forutsetning for å gi økonomien et «nominelt anker».
[1] De statsobligasjonene som utstedes har kun til formål å finansiere lån som staten gir til ulike statlige institusjoner (som f.eks. Husbanken), bidra til statens likviditetsstyring (dekke løpende utbetalinger fra statskassen som ikke matcher skatteinngangen), samt sikre en risikofri rentekurve – som tjener som referanse for prising av andre finansielle instrumenter.
[2] Trump påstår også at toll ikke er en skatt, fordi den angivelig betales av utlendinger, hvilket begge deler er feil.
[3] I en del faglitteratur kalles dette gapet produksjonsgapet, mens inflasjonsgapet benevner avviket fra inflasjonsmålet. Begrepene brukes imidlertid om hverandre.