Regjeringen la nylig frem perspektivmeldingen, som drøfter utfordringene for norsk økonomi og statsfinanser i tiårene som kommer. Dette innlegget argumenterer for at verken et økt skattetrykk eller høyere produktivitetsvekst i privat sektor vil løse det langsiktige innstramningsbehovet over de offentlige budsjettene. Over tid er det nødvendig å gjennomføre strukturreformer som stimulerer arbeidstilbudet og gir en mer effektiv utnyttelse av ressursene i offentlig sektor.
Norge har, i likhet med de fleste andre land, et langsiktig innstramningsbehov over statsbudsjettet. De neste tiårene vil aldringen av befolkningen trekke opp utgiftene til helse- og omsorgstjenester og pensjoner, samtidig som skattegrunnlaget svekkes. Parallelt med dette kan oljeinntektene som andel av trend-BNP allerede ha nådd toppen, selv om dette er usikkert og bl.a. avhenger av fremtidige oljepriser og realavkastningen fra oljefondet.
Det langsiktige innstramningsbehovet illustreres ofte med figur 1, hentet fra perspektivmeldingen. Grafen viser fremtidige oljeinntekter (3- prosent-avkastningsbanen for oljefondet), og pensjonsutgifter. Kurvene for de to variablene strekker seg i motsatt retning, og blir i enkelte miljøer omtalt som «haikjeften». Poenget med figuren er at oljerike Norge over tid må ta grep for å redusere veksten i offentlige utgifter og/eller øke skatteinntektene. Oljeprisfallet og lav forventet avkastning fra oljefondet gjør at oljeinntektene topper langt tidligere enn myndighetene la til grunn for få år siden.
Figur 1: Pensjonsutgifter og 3-prosentbanen for oljeinntekter. Kilde: Meld. St. 29 (2016–2017).
Diskusjonen rundt fremtidige innstramningstiltak dreier seg om valget mellom (eller kombinasjonen av) økte skatter, kutt i offentlige utgifter, sterkere produktivitetsvekst og økt arbeidstilbud. De to sistnevnte er ikke virkemidler Stortinget kan beslutte, men forhold myndighetene kan forsøke å påvirke gjennom den økonomiske politikken.
Det er mye diskusjon rundt behovet for fremtidige skatteøkninger. Norge har i utgangspunktet har et høyt skattenivå. De fleste skatter fører til negative vridningseffekter i økonomien. En del forskning antyder at effektivitetstapet øker overproporsjonalt med skatteraten. Dette begrenser mulighetene for å øke skattetrykket uten at vekstevnen i økonomien svekkes. Det finnes riktignok unntak. Økt boligskatt fører til små velferdstap, siden skatteobjektet ikke er mobilt. Miljøavgifter, også kalt «grønne skatter», kan reduserer utslippene av klimagasser og dermed korrigere det velferdstapet som oppstår når markedsprisene ikke gjenspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene fra forurensing. Er slike skatter effektive vil de likevel ha begrenset langtidseffekt på statens skatteproveny – nettopp fordi den aktiviteten som skattlegges blir redusert.
For de som følger debatten om offentlige finanser, trekkes det ofte frem at høyere økonomisk vekst kan øke skatteinntektene og dermed redusere behovet for å stramme inn. Å vokse seg ut av offentlig gjeld kan virke forlokkende, men er lite realistisk for Norge – i alle fall hvis produktivitetsveksten særlig drives av konkurranseutsatt sektor. Nå er økt produktivitet positivt, siden dette legger grunnlaget for høyere reallønninger og konsum. Hvis produktivitetsveksten særlig finner sted i konkurranseutsatt sektor, vil det norske systemet for lønnsforhandlinger (frontfagmodellen) føre til at lønningene øker i alle sektorer, inkl. det offentlige. Dersom produktivitetsveksten i offentlig sektor blir hengende etter, fører dette til økte enhetskostnader i offentlig tjenesteproduksjon. I tillegg kan etterspørselen etter flere og bedre tjenester øke når folk blir rikere. Endelig vil teknologiske fremskritt i helsesektoren gjerne føre til utvidede behandlingstilbud (ikke lavere kostnader). Dermed vil økte skatteinntekter, drevet av økonomisk vekst, typisk gå hånd i hånd med økte offentlige utgifter.
Norge har en høy sysselsettingsandel i et internasjonalt perspektiv, men gjennomsnittlig arbeidstid er lav – noe som gjør at vi samlet sett ikke jobber mer enn gjennomsnittet i EU. Dette gjenspeiler at Norge er et rikt land. Arbeidskraftproduktiviteten er høy (selv om veksttakten har bremset opp de siste årene), slik at vi får mye igjen for hver arbeidstime. I tillegg henter vi ut deler av produktiviteten i fritid. Aldringen av befolkningen, som bl.a. henger sammen med at folk får bedre helse , gjør at andelen utenfor arbeidslivet vil øke i tiårene som kommer. Å få flere til å stå lenger i arbeid og færre til å gå på trygd vil dempe det fremtidige presset på de offentlige finansene. Pensjonsreformen er derfor viktig, men også andre tiltak bør på plass.
Så hva bør Norge gjøre for å møte det fremtidige presset på offentlige budsjetter? På kort sikt er det viktig å føre en økonomisk politikk som sikrer full sysselsetting. Nyere makroøkonomisk forskning, som særlig bygger på erfaringene fra finanskrisen, viser at høy arbeidsledighet og lav vekst i en situasjon der pengepolitikken er bundet av den nominelle nullrentebetingelsen, kan bite seg fast og gi varige negative effekter på nettoskattestrømmene. Samtidig må det gjennomføres reformer som legger til rette for mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor og stimulerer til økt yrkesdeltagelse. Økte skatter kan virke mot sin hensikt. Trolig har den kraftige veksten i oljefondet bidratt til at omfanget av strukturreformer har bremset opp på 2000-tallet. Uten slike reformer vil fremtidige valgkamper handle om noe helt annet enn hvilke områder som skal få økte bevilgninger.