Regjeringens forslag til Statsbudsjett for 2018 innebærer en tilnærmet nøytral finanspolitikk i en situasjon der norsk økonomi er i bedring. Fortsatt slakk i økonomien og lav inflasjon tilsier at finanspolitikken kunne vært noe mer ekspansiv. I årene fremover reduseres handlingsrommet i budsjettpolitikken. For å møte presset på offentlige finanser kreves det reformer som stimulerer arbeidstilbudet og øker produktiviteten i offentlig sektor.
Statsbudsjettet innvirker på norsk økonomi gjennom flere kanaler. Utformingen av finanspolitikken påvirker den makroøkonomiske aktiviteten på kort sikt, men har også mer langsiktige virkninger på vekstevnen i økonomien og bærekraften i offentlige finansier. Dette innlegget skal i hovedsak fokusere på konjunktureffektene av budsjettforslaget.
I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2018 legges det opp til å bruke 231 milliarder kroner i oljeinntekter. Dette tilsvarer 2,9 prosent av Statens Pensjonsfond Utland (SPU), hvilket er noe lavere enn den såkalte 3- prosentbanen i handlingsregelen. Som andel av trend-BNP for Fastlands Norge utgjør bruken av oljeinntekter 7,7 prosent – noe som omtrent er på linje med nivået i 2017. Den såkalte budsjettimpulsen, som måler hvor ekspansivt finanspolitikken virker på økonomien, er anslått til 0,07 prosent i 2018 (mot 0,4 prosent i 2017). Dermed fremstår budsjettpolitikken tilnærmet konjunkturnøytral.
Finanspolitikken og konjunkturforholdene
I nasjonalbudsjettet tegnes det er relativt optimistisk bilde av utsiktene for norsk økonomi. Veksten i Fastlands- Norge, som i år forventes å ligge nær en trendvekst på 2,1 prosent, øker til 2,5 prosent neste år og 2,6 prosent i 2019. Dette overstiger vekstprognosene fra de fleste andre fagmiljøene, som SSB og Norges Bank. Arbeidsledighetsraten (AKU) er i nasjonalbudsjettet anslått å falle fra dagens 4,3 prosent til 3,8 prosent av arbeidsstyrken i 2019.
Som nevnt er bruken av oljeinntekter i statsbudsjettet 2,9 prosent av SPU. Ved å følge handlingsregelen kunne regjeringen brukt ytterligere 5,8 milliarder kroner i neste års statsbudsjett. Regjeringen begrunner et slikt mindreforbruk av oljeinntekter med at veksten i norsk økonomi ventes å ligge over den langsiktige trenden. Samtidig fremheves det at finanspolitikken bør strammes til før pengepolitikken, for å unngå at man får en tidlig renteoppgang som styrker kronekursen og svekker konkurranseevnen.
Her bør det bemerkes at det er ressursutnyttelsen i økonomien og ikke veksten i reelt Fastlands BNP som er avgjørende for pengepolitikken. Hvis det er mye slakk i arbeidsmarkedet, kan det kreves flere år med vekst over trend for å normalisere ressursutnyttelsen. Selv om sysselsettingen gradvis øker og arbeidsledigheten kommer ned, viser nasjonalbudsjettet at produksjonsgapet (dvs. avvik fra trend-BNP) vil være -0,6 prosent i 2019.
En budsjettimpuls på ca. 0,1 prosent er på linje med forutsetningene til Norges Bank. I siste pengepolitiske rapport venter sentralbanken at ressursutnyttelsen gradvis øker til noe over et normalt nivå i 2020. Inflasjonen ventes å stige forsiktig, men likevel underskyte inflasjonsmålet på 2,5 prosent gjennom prognoseperioden. Rentebanen viser at styringsrenten holdes stabil på 0,5 prosent det nærmeste året, før den gradvis settes opp til nær 1,5 prosent mot slutten av 2020.
Det er bekymringer for finansielle ubalanser knyttet til husholdningsgjeld og boligpriser som får Norges Bank til å velge en høyere rentebane enn fleksibel inflasjonsmålstyring skulle tilsi. I en situasjon der den nominelle styringsrenten er nær sin nedre grense, burde finanspolitikken bidra til å raskere lukke det negative produksjonsgapet. I alle fall burde ikke oljepengebruken ligge lavere enn handlingsregelen.
En (enkel) regneøvelse kan illustrere effekten på rentenivået av å følge handlingsregelen. Ifølge nasjonalbudsjettet vil trend-BNP for Fastlands Norge til neste år utgjøre 3001,7 milliarder kroner. Avstanden til handlingsregelen er som nevnt 5,8 milliarder kroner. Beregninger for Norge indikerer at de finanspolitiske multiplikatorene ligger i intervallet 0,5 til 1,25. Med lav rente og ledig produksjonskapasitet kan sistnevnte legges til grunn, forutsatt at økningen går til offentlige utgifter (skattekutt kan ha noe lavere effekt pga. en spare- og importlekkasje i første runde). Dermed vil det å lukke avstanden til handlingsregelen gi en etterspørselsstimulans på 0,24 prosent av trend-BNP. Forutsetter man en standard Taylor-regel for pengepolitikken, vil Norges Bank svare ved å heve styringsrenten med 0,12 prosentpoeng. Å følge handlingsregelen ville i dagens situasjon altså hatt begrenset betydning for timingen og størrelsen på fremtidige renteøkninger.
Det er alltid usikkerhet knyttet til makroøkonomiske framskrivninger. På den ene siden kan norsk økonomi utvikle seg sterkere enn ventet, f.eks. som føle av økt optimisme, slik at en mer ekspansiv finanspolitikk gir mer press i økonomien med påfølgende sterkere renteoppgang. På den andre siden kan et tiltagende boligprisfall ha negative virkninger via lavere boligbygging, mindre privat konsum og strammere utlånspraksis fra bankene.
Det langsiktige behovet for innstramming og reformer
Handlingsregelen sier at innfasingen av oljeinntekter over tid skal tilsvarende den forventede realavkastningen fra SPU. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001 har et stadig større oljefond ført til en betydelig opptrapping i bruken av oljepenger over statsbudsjettet. Nå kan det imidlertid se ut som at oljeinntektene som andel av trend-BNP kan ha nådd toppen. Etter det kraftige oljeprisfallet i 2014 vokser SPU mindre enn tidligere. Samtidig medfører det lave internasjonale rentenivået at den forventede realavkastningen fra fondet er nedjustert fra 4 til 3 prosent.
På lengre sikt står Norge ovenfor et økende press på statsfinansene. Fra rundt 2030 er oljeinntektene som andel av økonomien ventet å avta, samtidig som aldringen av befolkningen gir jevn økning i offentlige utgifter knyttet til alderspensjoner, helse og omsorg. Det vil ikke være mulig eller hensiktsmessig å utelukkende dekke inn et slikt innstramningsbehov gjennom økt offentlig sparing i dag. Samtidig kan store fremtidige skatteøkninger svekke insentivene til å arbeide og spare, noe som vil redusere vekstevnen i økonomien. Norge trenger derfor reformer som øker arbeidstilbudet og fremmer produktiviteten i offentlig sektor.
Handlingsrommet i budsjettpolitikken er ventet å utgjøre rundt 4 milliarder kroner per år de neste tre årene. Dette vil kreve tøffere prioriteringer og synliggjøre reformbehovet. Så lenge pengepolitikken er påvirket av en nedre grensen for styringsrenten, må også de makroøkonomiske forholdene tillegges betydning i utformingen av finanspolitikken.